UN DELICATO EQUILIBRIO
di Giampiero Buonomo

1. Sanzioni interdittive e cause di ineleggibilità

Le ricadute del sistema penale sul diritto di elettorato passivo, in via ordinaria, sono disciplinate dall’articolo 28 del codice penale: la prima tra le pene accessorie contemplate dall’ordinamento, infatti, è l’interdizione dai pubblici uffici. Tra questi ultimi, rientrano appieno nell’ambito di operatività della norma: il diritto di elettorato o di eleggibilità in qualsiasi comizio elettorale, ed ogni altro diritto politico (n. 1 del secondo comma del citato articolo); ogni pubblico ufficio, ogni incarico non obbligatorio di pubblico servizio, e la qualità ad essi inerente di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio (n. 2 del secondo comma del citato articolo).
Ai sensi dell’articolo 29 c.p., tale pena interdittiva è perpetua in caso di condanna all’ergastolo o alla reclusione non inferiore a cinque anni, ovvero in caso di dichiarazione di abitualità o professionalità nel delitto o di tendenza a delinquere; è temporanea (con la durata di cinque anni) in caso di condanna alla reclusione non inferiore a tre anni (ma si riscontrano in proposito varie norme speciali).
L’applicazione di tale sanzione accessoria promana dalla sentenza di condanna e, pertanto, potrà essere definitivamente irrogata soltanto col passaggio in giudicato della stessa; in via cautelare, il codice di procedura penale conosce l’istituto della misura interdittiva della sospensione dall’esercizio di un pubblico ufficio o servizio (articolo 289 c.p.p.), ma tale misura cautelare – che pure non conosce limiti edittali minimi quando si proceda per un delitto contro la Pubblica amministrazione – non si applica agli uffici elettivi per diretta investitura popolare.
L’esigenza di tutela di valori di fondamentale importanza, quali quello della trasparenza e del buon andamento delle pubbliche amministrazioni, ha allora indotto il legislatore a provvedere in altri termini, operando col diverso strumento della causa d’ineleggibilità. Tale condizione scatta, a norma dell'art. 15 della legge n. 55/90 e della sua successiva novella ad opera della legge n. 16/92, per le seguenti evenienze processuali (che – pur non integrando necessariamente le fattispecie interdittive codicistiche – sono giudicate lesive di quei valori dichiarati prevalenti anche dalla Corte Costituzionale, nella sentenza n. 141 del 6 maggio 1996):
a) aver riportato condanna, anche non definitiva, per associazione a delinquere di stampo mafioso (articolo 416-bis del codice penale), o per il delitto di associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope (di cui all'articolo 74 del testo unico approvato con D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309), o per un delitto concernente la produzione o il traffico di dette sostanze (articolo 73 del citato testo unico), o per un delitto concernente la fabbricazione, l'importazione, l'esportazione, la vendita o cessione, l'uso o il trasporto di armi, munizioni o materie esplodenti, o per il delitto di favoreggiamento personale o reale commesso in relazione a taluno dei predetti reati;
b) aver riportato condanna, anche non definitiva, per i delitti previsti dagli articoli 314 (peculato), 316 (peculato mediante profitto dell'errore altrui), 316-bis (malversazione a danno dello Stato), 317 (concussione), 318 (corruzione per un atto d'ufficio), 319 (corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio), 319-ter (corruzione in atti giudiziari), 320 (corruzione di persona incaricata di un pubblico servizio) del codice penale;
c) essere stati condannati con sentenza definitiva o con sentenza di primo grado, confermata in appello, per un delitto commesso con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o a un pubblico servizio diverso da quelli indicati alla lettera b);
d) essere stati, per lo stesso fatto, condannati con sentenza definitiva o con sentenza di primo grado, confermata in appello, ad una pena non inferiore a due anni di reclusione per delitto non colposo;
e) essere stati sottoposti a procedimento penale per i delitti indicati alla lettera a), se per essi è stato già disposto il giudizio, se si è presentati ovvero citati a comparire in udienza per il giudizio;
f) essere stati oggetto di applicazione, anche se con provvedimento non definitivo, di una misura di prevenzione da parte del tribunale, in quanto indiziati di appartenere ad una delle associazioni di cui all'articolo 1 della legge 31 maggio 1965, n. 575 e successive modificazioni.

Per tutti coloro che versano in una soltanto di tali situazioni processuali, la legge dispone una ben precisa causa di ineleggibilità: non possono infatti essere candidati alle elezioni regionali, provinciali, comunali e circoscrizionali e non possono comunque ricoprire le cariche di presidente della giunta regionale, assessore e consigliere regionale, presidente della giunta provinciale, sindaco, assessore e consigliere provinciale e comunale, presidente e componente del consiglio circoscrizionale, presidente e componente del consiglio di amministrazione dei consorzi, presidente e componente dei consigli e delle giunte delle unioni di comuni, consigliere di amministrazione e presidente delle aziende speciali (e delle istituzioni di cui all'articolo 23 della legge 8 giugno 1990, n. 142), amministratore e componente degli organi (comunque denominati) delle unità sanitarie locali, presidente e componente degli organi esecutivi delle comunità montane. Neppure possono, in tali fattispecie, essere rivestiti altri incarichi con riferimento ai quali l'elezione o la nomina siano di competenza del consiglio regionale, provinciale, comunale o circoscrizionale, ovvero della giunta regionale o provinciale o dei loro presidenti, della giunta comunale o del sindaco, di assessori regionali, provinciali o comunali.
Stante la non definitività di numerose delle situazioni contemplate, la legge si occupa anche delle fasi processuali successive: ciò avviene anzitutto statuendo l’inapplicabilità della condizione d’ineleggibilità nel caso in cui nei confronti dell'interessato venga emessa sentenza, anche se non definitiva, di non luogo a procedere o di proscioglimento o sentenza di annullamento, anche se con rinvio, ovvero provvedimento di revoca della misura di prevenzione, anche se non definitivo. Inoltre, si disciplina il caso in cui sopravvenga il passaggio in giudicato della sentenza di condanna (ovvero divenga definitivo il provvedimento che applica la misura di prevenzione): il comma 4-quinquies del medesimo articolo 15 dispone la decadenza di diritto dalla menzionata carica elettiva (o di nomina a pubblico ufficio), a meno che non sia concessa la riabilitazione.
Come si vede, l’effetto interdittivo di cui alla norma codicistica in tal modo si consegue anche se si versa in condanne a pene inferiori al limite minimo edittale previsto dall’articolo 29 c.p.; del resto, non vi ostano esigenze di euritmia sistematica, vista anche l’esistenza di diverse altre norme interdittive speciali (ulteriori rispetto a quelle codicistiche). La Corte costituzionale, nella sentenza 13 luglio 1994 n. 295 (in Giur. Cost. 1994, I, pagg. 3192 e ss.), ha comunque dichiarato non fondata le questione di costituzionalità sull’art. 15, comma 4-quinquies, e ciò a differenza della sua assai più rigorosa giurisprudenza sulla decadenza del pubblico impiegato che versi nelle medesime situazioni processuali: evidentemente, i valori di tutela della vita pubblica dal malaffare e dal crimine organizzato sono giudicati prevalenti su qualsivoglia altra esigenza, e non sappiamo proprio dare torto al legislatore ed alla giurisprudenza che ne ha avallato la scelta.
Piuttosto, è interessante sotto il profilo procedurale l’identificazione delle modalità e dei soggetti competenti ad instaurare questo procedimento. Si danno in proposito diverse possibilità: l’integrare le fattispecie di ineleggibilità prima dell’elezione comporta, se nota all’organo elettorale di controllo, l’esclusione ab origine dalle relative liste di candidati, in sede di giudizio di ammissione. Se nota successivamente, l’esistenza delle condizioni di ineleggibilità comporta l’obbligo di emanazione di un atto di revoca – poiché, in virtù del comma 4 del citato articolo 15, è comunque nulla l'eventuale elezione o nomina di coloro che si trovano nelle condizioni di ineleggibilità – da parte dell'organo che ha deliberato la nomina o la convalida dell'elezione, non appena venuto a conoscenza dell'esistenza delle condizioni stesse.
Se invece queste condizioni sopraggiungono dopo l'elezione o la nomina (oppure se ricorrono le misure cautelari coercitive di cui agli artt. 284, 285 e 286 del codice di procedura penale), opera un diverso procedimento, quello della sospensione di diritto dalle cariche (commi 4-bis – 4-quater del citato articolo 15); il provvedimento di accertamento delle relative condizioni nasce su impulso giudiziario (comunicazione a cura della cancelleria del tribunale o della segreteria del pubblico ministero, rivolta al commissario del Governo se per atti adottati a carico del presidente della giunta regionale, di un assessore regionale o di un consigliere regionale, ed al prefetto negli altri casi), ma è adottata dall’organo amministrativo di controllo (rispettivamente Presidente del Consiglio dei Ministri, sentiti il Ministro per gli affari regionali e il Ministro dell'interno, e prefetto negli altri casi), mediante notifica agli organi che hanno convalidato l’elezione o deliberato la nomina.
Come si vede, l’effetto sospensivo necessita di un atto ricognitivo, mentre quello decadenziale – alla stessa stregua dell’interdizione dai pubblici uffici – discende ope legis direttamente dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna o dalla definitività della misura di prevenzione: un eventuale atto dell’organo amministrativo di controllo non potrebbe che essere un atto dovuto, meramente riproduttivo dell’avvenuto prodursi dell’effetto decadenziale. Ma quid iuris per il caso dell’ineleggibilità originaria, laddove l’Amministrazione non abbia proceduto essa stessa all’esclusione dalle liste?
Non può che discenderne un mero rinvio alle norme ordinarie di impugnazione del procedimento elettorale: si tratta infatti di norme che, poste nell'interesse pubblico a presidio di valori di primaria importanza, radicano in capo ai cittadini iscritti nelle liste elettorali dei Comuni un interesse diffuso, eccezionalmente azionabile, alla legittimità di tutte le operazioni elettorali, ivi compresa la presentazione delle liste. Si spiega quindi come un gruppo di controinteressati abbia inteso ricorrere in sede giurisdizionale amministrativa contro l'ammissione – nelle elezioni comunali di Forio d’Ischia – della lista collegata ad un soggetto giudicato non candidabile: la peculiarità di tale caso era però che l’applicabilità della condizione di ineleggibilità (e quindi l’istanza di annullamento dell’esito elettorale) derivava dal fatto che a tale candidato alla carica di sindaco era stata sì applicata la pena di anni uno e mesi due di reclusione per il reato previsto dall'art. 319 c.p. (corruzione per atti contrari ai doveri d'ufficio), ma ciò era avvenuto con la sentenza (c.d. di patteggiamento) di cui all'art. 444 c.p.p..

La restante parte dell'articolo, consistente nei paragrafi:

2. Sentenza di patteggiamento come causa di ineleggibilità?
3. Natura del patteggiamento e giudizi di correttezza e di congruità
4. Esclusione della funzione cognitiva del patteggiamento
5. Conclusioni

è reperibile su:
INSTRUMENTA n.8 maggio -agosto 1999

il cui indice è il seguente:

Parte I: Interventi
- Carlo Azeglio CIAMPI
Messaggio al Parlamento
- Carlo CABIGIOSU
L'esercito italiano alle soglie del 2000
- Gabriele DE ROSA e Luciano VIOLANTE
Disputa sulla Nazione
- Antonio FAZIO
Economia mondiale ed economia italiana
- Giuliano VASSALLI
Piero Calamandrei e la Costituzione
Parte II: Contributi e saggi
- Antonio AGOSTA
Astensionismo e sistema politico in Italia. Alcune note in prospettiva storica
- Giampiero BUONOMO
Elettorato passivo e patteggiamento: un delicato equilibrio
- Antoni D'ACUNTO
Nuovo modello statistico di rilevazione dei fenomeni delinquenziali
- Giacomo DI MATTEO
"Millennium Bug": problematiche e soluzioni
- Claudio GELATI
Sul riordinamento dell'amministrazione periferica statale
- Mario MORCONE
La realtà della provincia di Arezzo e l'impegno delle istituzioni verso i problemi dell'immigrazione
- Giuseppe ROMANO e Carlo SCHILARDI
Note in tema di organo elettivi comunali
- Gianfranco ROMAGNOLI
Sicilimprese: sportello unico delle attività produttive in Sicilia
Parte III:
Tesi d'esame
- Pierluigi COZZOLI e Michele CIOCCIA
Relazioni sullo stage di formazione presso il Gruppo Fiat di Torino
- Graziella Palma Maria PATRIZI
Natura e prospettive dell'attività del Prefetto in materia di depenalizzazione
- Autori vari (XXII Corso per programmatori di archivio automatizzato)
D.Lgs-n.29 del 3 febbraio 1993 e successive modificazioni. Gli irrisolti problemi rispetto alla privatizzazione dell'impiego
Ricerche
- Itala DI PAOLA
La direzione generale dell'amministrazione cevile e i suoi direttori generali tra il 1930 e il 1943
Parte IV-VII: (omissis)

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Si segnala altresì che, per raggiungere l'effetto opposto all'ermeneutica legislativa di questo articolo, dopo la sua pubblicazione è stato necessario approvare la legge 13 dicembre 1999, n. 475: essa all'articolo 1 comma 2 ha previsto che per tutti gli effetti disciplinati dall'articolo 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55, e successive modificazioni, la sentenza prevista dall'articolo 444 del codice di procedura penale è equiparata a condanna.

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